國內生態保護“十三五”規劃綱要

目 錄

一、國內生態保護基本形勢

(一)工作進展

(二)主要問題

(三)機遇與挑戰

二、指導思想和主要目標

(一)指導思想

(二)基本原則

(三)主要目標

三、主要任務

(一)建立生態空間保障體系

(二)強化生態質量及生物多樣性提升體系

(三)建設生態**監測預警及評估體系

(四)完善生態文明示范建設體系

四、保障措施

(一)完善法律法規

(二)健全體制機制

(三)強化科技支撐

(四)推動共同保護

為貫徹落實《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，現制定《國內生態保護“十三五”規劃綱要》(以下簡稱《規劃綱要》)。《規劃綱要》依據環保部門生態保護的職能定位，提出“十三五”時期國內生態保護工作的指導思想和主要目標，明確重點工作和任務措施，指導各級環保部門開展自然生態保護工作。

一、國內生態保護基本形勢

“十二五”時期，各級環保部門積極貫徹落實黨中央、國務院關于生態保護工作的一系列重大決策部署，加大生態保護力度，在示范**、系統保護、綜合監管等方面取得積極進展，部分重點保護物種種群數量穩中有升。但總體上，我國生態惡化趨勢尚未得到根本扭轉，生態保護與開發建設活動的矛盾依然突出，生態**形勢依然嚴峻。

(一)工作進展

一是生態文明示范建設帶動效應明顯。國內16個省份開展了生態省建設，92個市、縣(區)獲得國家生態建設示范區命名，126個地區開展了生態文明建設試點工作，示范帶動效果明顯。編制《國內生態文明建設目標體系》，積極推動生態示范建設提檔升級，制定《國家生態文明建設示范區管理規程(試行)》和《國家生態文明建設示范縣、市指標(試行)》。組織開展首屆中國生態文明獎的評選，建立獎勵機制，帶動社會共建。

二是生態功能保護基礎進一步夯實。完成國內生態環境變化調查與評估(2000-2010年)，印發實施《國內生態功能區劃(修編版)》。制定實施《生態保護紅線劃定技術指南》，在江蘇、海南、湖北、江西、重慶、沈陽等地開展劃定和管控試點，天津、江蘇發布實施生態保護紅線。開展縣域生態環境質量評估考核，在重慶、海南、陜西、寧夏等地開展重點生態功能區環境保護全過程管理試點，推動優化國家重點生態功能區轉移支付政策。在國內25個省份開展45個流域生態健康評估試點。聯合國家旅游局組織開展國家生態旅游示范區建設，確定了北京市南宮旅游景區等72個國家生態旅游示范區。指導浙江省仙居縣、開化縣開展國家公園建設試點，配合發展改革委指導北京、青海等9個省(市)開展試點工作。強化礦產資源開發生態保護與監管，開展部分典型地區遙感調查和評估。

三是自然保護區綜合監管得到加強。國內已建立各類自然保護區2740個(***自然保護區428個)，約占陸地國土面積的14.8%，超過90%的陸地自然生態系統類型、89%的國家重點保護野生動植物種類得到保護。規范和完善自然保護區晉升和調整的評審制度，聯合九部門印發《關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》。完成400多處***自然保護區衛星遙感監測，查處一批涉及自然保護區的違法活動。推動中俄自然保護區的跨界合作。

四是生物多樣性保護決策與推進機制進一步完善。成立中國生物多樣性保護國家委員會，發布實施《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃(2011-2030年)》(以下簡稱《戰略與行動計劃》)，啟動“聯合國生物多樣性十年中國行動(2011-2020)”(以下簡稱十年中國行動)，啟動生物多樣性保護重大工程。完成32個陸地生物多樣性保護優先區域邊界核定，發布“中國生物多樣性紅色名錄——高等植物卷和脊椎動物卷”。積極推進生物遺傳資源獲取與惠益分享立法和生物**管理工作。不斷深化國際交流與合作，積極履行《生物多樣性公約》及其《卡塔赫納生物**議定書》等國際公約。多數省份建立了生物多樣性保護協調機制，編制發布了省級生物多樣性保護戰略與行動計劃。

(二)主要問題

現階段，我國面臨的主要生態問題有：

一是生態空間遭受持續威脅。城鎮化、工業化、基礎設施建設、農業開墾等開發建設活動占用生態空間;生態空間破碎化加劇，交通基礎設施建設、河流水電水資源開發和工礦開發建設，直接割裂生物生境的整體性和連通性;生態破壞事件時有發生。

二是生態系統質量和服務功能低。低質量生態系統分布廣，森林、灌叢、草地生態系統質量為低差等級的面積比例分別高達43.7%、60.3%、68.2%。國內土壤侵蝕、土地沙化等問題突出，城鎮地區生態產品供給不足，綠地面積小而散，水系人工化嚴重，生態系統緩解城市熱島效應、凈化空氣的作用十分有限。

三是生物多樣性加速下降的總體趨勢尚未得到有效遏制。資源過度利用、工程建設以及氣候變化影響物種生存和生物資源可持續利用。我國高等植物的受威脅比例達11%，特有高等植物受威脅比例高達65.4%，脊椎動物受威脅比例達21.4%;遺傳資源喪失和流失嚴重，60%-70%的野生稻分布點已經消失;外來入侵物種危害嚴重，常年大面積發生危害的超過100種。

同時，環保部門在履行指導、協調、監督生態保護工作職責時，還存在以下體制機制和管理上的突出問題：

一是統一監管的管理體制不健全。目前仍按生態要素分別設置生態保護管理機構，難以對生態系統實施整體性保護。由于權責一致的統一管理體制和協調聯動機制尚未建立，未能實現所有者和監管者分離以及一件事情由一個部門負責，直接影響生態保護效果。

二是全社會共同監督的機制尚未建立。部分地方領導干部保護生態環境的意識較為薄弱，還未牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念。社會公眾參與生態保護和監管的機制有待健全，企業生態保護和監管責任還不明確，部分地方環保部門履行生態監管職能時只能單打獨斗、被動應對。

三是監督管理的基礎能力薄弱。尚未建立統一的生態監測監控網絡，難以準確監測我國重要生態區域生態狀況，不能及時主動發現重大生態破壞行為。大部分縣級環保部門沒有設置獨立的生態保護科室，難以開展常態化監管。市縣環保部門生態保護人員隊伍和裝備嚴重不足，導致執法力量薄弱。生態保護科技支撐不夠，生態大數據集成應用尚待發揮作用，生態保護法律法規和標準體系尚需完善。

(三)機遇與挑戰

“十三五”期間，我國生態保護面臨重大機遇：一是黨的***以來，習**總書記對建設生態文明和加強環境保護提出一系列新理念新思想新戰略，為生態保護提供了科學理論指導和行動指南。二是黨中央、國務院對生態文明建設作出一系列重大戰略決策和部署，把推動綠色發展、提供更多上等生態產品作為重要任務，明確要求加大生態環境保護力度，為生態保護工作指明方向。三是生態文明體制改革各項任務和措施陸續出臺并加快推進，生態保護和監管體制將進一步理順，生態空間用途管制將全*實施，生態環境監測網絡將加快建立，生態統一監管能力將明顯提高，為我國生態保護工作夯實基礎。四是各地生態環境保護意識不斷增強，“綠水青山就是金山銀山”已成為各級黨政領導干部的共識，全社會保護生態環境的合力正在形成。

同時，我國生態保護也面臨挑戰：一是經濟發展與生態保護之間的矛盾依然存在，傳統發展方式帶來的資源環境約束日益趨緊，生態環境風險逐步凸顯。二是人民群眾對上等生態產品需求不斷增加與現有供給能力不足之間的矛盾日益明顯。三是生物多樣性喪失速度短期內難以根本遏制，國際履約壓力不斷加大。

二、指導思想和主要目標

(一)指導思想

全*貫徹落實黨中央、國務院關于生態文明建設總體部署和要求，深入貫徹習**總書記系列重要講話精神，牢固樹立和貫徹落實創*、協調、綠色、開放、共享的發展理念，按照山水林田湖系統保護的要求，以改善環境質量為核心，以維護國家生態**為目標，以保障生態空間、提升生態質量、改善生態功能為主線，大力推進生態文明建設，強化生態監管，完善制度體系，推動補齊生態產品供給不足短板，為全*建成小康社會、建設美麗中國做出更大貢獻。

(二)基本原則

基于環保部門生態保護的職責定位，“十三五”時期，自然生態保護必須遵循以下原則：

——把生態系統整體保護作為基本理念。按照山水林田湖系統保護的要求，陸海統籌、上下聯動，打破要素、區域界限，對各類生態系統實施統一保護和監管，增強生態保護的系統性、協同性。

——把保障國家生態**作為根本目標。嚴格落實生態空間管控，劃定并嚴守生態保護紅線，加強自然保護區監督管理，保護*重要的生態空間，推動形成以“兩屏三帶”為主體的生態**格局，建設生態**屏障。

——把加強生物多樣性保護作為工作主線。保護和可持續利用生物多樣性，推動生物遺傳資源惠益分享，以生物多樣性保護優先區域為重點，完善保護網絡，強化生物物種和遺傳資源保護能力，構建生物多樣性保護體系。

——把加強生態統一監管作為主要手段。建立全*、嚴格、及時、有效的監管體系，是加強生態保護統一監管的重要基礎。建設“天地一體化”的監測體系和綜合監管平臺，及時發現和查處生態破壞行為，由被動核查變為主動發現，提高生態保護的精細化和信息化水平。

——把生態文明示范建設作為主要載體。積極參與生態文明體制改革，推動體制機制向有利于統一監管的方向改變。發揮生態文明建設示范區和環境保護模范城創建工作的平臺作用，有機融合生態保護的主要任務和重點工作，創*保護模式，提高示范效應，激發保護活力。